當前，我國已進入了經濟、社會全面轉型的關鍵 時期，市場 轉型、社會轉型所帶來的共同結果是促使政治轉型， 把公共服務 型政府確立為政府轉型的目標模式已成為普遍共識。 為了適應公 共服務型政府作為「有限政府」的改革需要，應建立 起公共服 務多元化供給體系。由此，慈善組織發展的社會空間 和公共領域 正在逐漸形成。與此同時，經濟快速發展及收入差距 擴大構成了 慈善組織發展的經濟基礎；以公共服務為導向的公共 財政體制的 構建，促使公共財政與慈善組織在社會保障領域的合 作關系逐漸 形成；以慈善組織為主體的第三次分配能夠增加社會 福利，有助 於彌補公共財政投入不足。 然而我國既有的研究中，一般對財政職能范圍的 界定都是建 立在政府一市場的「二維制度」基礎之上，假定整個 社會的資 源配置就是通過市場機制和政府機制兩種機制來實現 。但是，無 論是實踐部門還是理論界都早已認同不僅市場會失靈 ，而且政府 也可能失靈。因此，有必要引人除市場與政府之外的 第三方力 量社會力量，構架一個由非營利組織構成的精巧 的「第三 方治理」體系。而慈善組織是非營利組織發展的最早 形式和其 中最重要的部分，因此對公共財政制度下慈善組織如 何發展的問 題進行研究，尤顯迫切。然而目前國內僅有很少的研 究者將非營 利組織納入公共財政研究的視野，而且沒有將其中最 重要的慈善 組織分離出來進行專題研究，基於以上原因，《公共 財政制度下的慈善組織發展》(作者：朱俊立)嘗試進 行公共 財政制度下的慈善組織發展研究，以期對這個還沒有 引起大家足 夠重視的問題做出一點有價值的探索。 《公共財政制度下的慈善組織發展》分為六章。 第一章，緒論。一是介紹了本書的研究背景。隨 着市場經濟 體制改革的不斷深化，我國社會領域也相應發生深刻 的變化，並 推動政府治理模式向公共服務型政府轉變。隨着政府 轉型的深 化，慈善事業作為公共服務的補充提供者，其地位和 作用開始受 到政府部門的廣泛重視；經濟快速發展以及收入差距 擴大使得慈 善捐贈具有了現實必要性；過去由政府包辦的傳統社 會保障制度 已不能適應社會保障事業發展的需要，由非政府的慈 善組織來承 擔一部分社會福利事業成為改革的取向，公共財政與 慈善組織在 社會保障領域的合作關系逐漸形成。然而，我國慈善 事業還不發 達，從整體上看慈善組織在承擔和處理公共事務中表 現出在自治 能力、服務能力等方面存在很多不足。因此，需要在 公共財政的 視野下研究慈善組織的發展問題，以促進慈善組織健 康、可持續 發展。二是闡述了本書的研究意義。對公共財政的研 究僅停留在 政府一市場的「二維制度」空間內存在不足，有必要 引入除市 場與政府之外的第三方力量社會力量。「多中心 治理」理論 構建了政府服務的政府、市場和社會的三維制度模式 。非營利組 織是社會力量供給公共服務的主體，而慈善組織是非 營利組織中 最重要的部分。構建公共財政與慈善組織的新型合作 關系是 「多中心治理」模式運作的重要內容。而且，經濟學 理論界也早 已開始關注以慈善組織為載體的第三次分配，認為它 有助於填補 市場、政府留下的空間，促進社會各部門協調發展。 三是明確了 本書所研究的慈善事業的范圍不僅局限於扶危濟困的 傳統慈善， 而且還是具有公益性特征的現代慈善公益事業。 第二章，公共財政與慈善組織領域相關理論綜述 。本章對公 共財政理論、慈善組織理論、政府與慈善組織合作提 供公共服務 的相關理論進行了梳理與評述，從整體上勾畫出慈善 組織在社會 上廣泛存在並且發揮着補充提供公共服務的重要作用 的理論與實 踐的輪廓。一是在公共物品理論綜述方面，首先對公 共服務和公 共物品概念進行了辨析；其次評述了對傳統公共物品 理論的批評 與發展公共物品供給的多中心格局；最后得出結 論，本書所 研究的慈善組織是除政府與市場外最重要的公共服務 的提供者， 因此討論其在公共財政制度框架下的發展問題，對公 共物品的有 效提供具有重大理論和實踐意義。二是在慈善組織領 域方面，界 定了慈善的含義、慈善活動的主要方式、慈善組織的 定義，指出 現代慈善不斷向公共領域拓展，具有公益性特征，厘 清了第三部 門、非營利組織和慈善組織的關系，並對慈善領域的 兩對基本概 念慈善與公益、慈善事業與社會保障制度進行了 辨析。由 此，明確了本書所研究的慈善領域的基本范疇。三是 對政府與慈 善組織合作供給公共服務做了綜述。第三方治理理論 、公共物品 的多元互動供給論和認為慈善事業本身屬於社會性保 障事業的觀 點，為政府與慈善組織合作提供公共服務形成了理論 支撐。 第三章，慈善事業發展歷史。本章把建立政府( 公共財政) 與慈善組織的新關系模式放在慈善事業發展的世界歷 史視野之下 思考，通過比較發現，中西方各國慈善事業發展的歷 史軌跡各有 不同，啟迪我們結合中國自身的慈善事業思想文化特 點，正確認 識我國政府主導慈善事業的歷史傳統，從而為樹立「 建立當代 政府(公共財政)與慈善組織的培育服務性合作關系模 式」的 理念做一個歷史背景的鋪墊。中國的傳統慈善思想與 西方國家截 然不同。西方慈善事業起源於基督教的教義，強調「 博愛」。慈 善活動首先從民間發展起來，然后隨着國家政治、經 濟、文化的 發展，政府逐漸介入。而我國慈善事業的發展受宗教 影響小，國 家的慈善制度受「民本主義」和儒家「仁義學說」的 影響較大， 具有明顯的「差序等級」的倫理層次。慈善活動最早 可以追溯 到3000多年前的西周，從那時起，中國的慈善活動就 是政府主 持和主導的，被稱為「政府慈善」，民間慈善只是處 於補充的地 位。我國自古就有政府主導慈善事業的歷史傳統，當 前的經濟、 政治體制改革又是由政府推動的，政府自我完善的改 革，遵循的 路線是「自上而下」的。所以，我國政府(公共財政) 應堅持 對慈善事業發展的引導作用，但也必須改變過去對慈 善組織的控 制型管理的做法，轉而采用培養與服務性質的制度及 其配套的政 策措施，引導慈善組織發展，發揮其民間性、自治性 、志願性、 非營利性的組織特點和優勢。英、美政府與慈善組織 間的合作， 以及政府對慈善事業發展的支持有着悠久的歷史，因 此其成功經 驗值得我們借鑒。 第四章，公共服務型政府與慈善組織的關系轉型 。本章從經 濟建設型政府一切以經濟增長為中心，片面追求GDP 總量，從 而忽視了經濟與社會的全面協調發展，導致經濟社會 發展嚴重失 衡的社會現實出發，闡述了建設公共服務型政府的現 實依據；用 新公共管理理論、公共治理理論、新公共服務理論為 我國建立公 共服務型政府提供了充分的理論支撐。提供公共服務 是服務型政 府職能的核心，對於義務更加積極化、手段更加間接 化的服務型 政府來說，選擇多元化的公共服務模式是發展的必然 趨勢。由於 慈善組織自身所具有的利他主義、服務於弱勢群體、 資源部分來 自捐贈等特點，使它「天然」地成為多元化供給公共 服務的第 一候選人。一方面，新公共管理理論、公共治理理論 、新公共服 務理論從理論上對慈善組織在公共服務中的作用給予 了強有力的 支撐；另一方面，在社會生活中，公共服務領域不斷 擴大、使政 府財政難以為繼，政府壟斷的公共服務供給質量低下 、效率不 高，公共服務供給存在過度市場化現象。這些都成為 需要促進慈 善組織發展的現實動力。只有公民社會具有強大的社 會自治能 力，才能實現公共服務型政府「小政府、大社會」的 管理格局。 公共服務型政府建設將沿着自我完善和發展的「自上 而下」的 改革路徑，從治理人手，在國家與社會的合作中，在 解決具體問 題的過程中，逐步落實各項基本權利，由政府向公民 社會讓渡更 大的空間。由此可見，公共服務型政府需要激發慈善 組織的能動 性，重構與慈善組織的關系模式，從慈善組織的控制 者轉變為慈 善組織的培育者、服務者。因此，建立新的政府與慈 善組織間的 培育服務性合作關系模式是適應公共服務型政府改革 需要的、符 合中國慈善事業發展的歷史與現實的選擇。 第五章，我國慈善資源與慈善組織狀況分析。政 府(公共 財政)對慈善組織的培育、服務性制度建設及其配套 的政策措 施是否能產生預期效果的一個關鍵性問題是：是否具 備廣泛的、 潛在的慈善資源可供慈善組織開發利用?本章列舉了 我國近年來 較翔實的資金捐贈數據、物資捐贈數據、志願者服務 數據，對慈 善捐贈方和受贈方的構成進行了分析，並且具體分析 了慈善組織 的收入來源，對我國慈善資源的現實狀況有了一個較 全面的了 解。近年來，慈善捐贈增長迅猛，但與國際水平相比 ，還存在較 大差距。慈善組織的收入來源單一，主要依靠捐贈收 入，缺乏政 府的扶持。不過慈善資源並不構成制約中國慈善事業 發展的最主 要瓶頸，隨着導致慈善事業發展滯后的制度層面、行 業層面的制 約因素的逐步改進，中國慈善資源未來有望迅猛增長 。因為中國 慈善資源的潛力挖掘同時得益於三個方面的驅動力： 一是政策法 律層面，民政部門和各地慈善事業主管部門繼續推進 有利於慈善 事業發展的新的法律政策出台；二是經濟層面，中國 經濟的高速 發展使居民可支配收入迅速提高；三是慈善意識層面 ，現代意義 的慈善文化在中國也開始萌芽。本章的另一個需要研 究的問題是 慈善組織是否已經具備了必要的組織基礎，在政府的 培育服務性 合作的制度安排下，是否有可能成長為真正現代意義 上的獨立、 自治的慈善組織。之所以把「汶川地震救災」作為研 究慈善組 織的切入點，是鑒於歷史罕見的汶川特大地震救災， 對中國慈善 組織而言，既是一次集體亮相，也是一次慈善組織理 念、行動能 力的實踐。因此，這次抗震救災就成為探討「要在中 國建立政 府與慈善組織問的培育服務性合作關系是否已具備一 定的慈善組 織基礎」這一問題的理論與實踐的最佳連接點。本書 得出的結 論是：制約慈善組織發展的瓶頸在制度層面和行業層 面，只有建 立新的政府與慈善組織間的培育服務性合作關系模式 ，才能突破 制約慈善組織發展的這些瓶頸，使其健康發展。 第六章，公共財政與慈善組織間培育服務性合作 關系模式的 制度設計與完善。首先，要構建政府與慈善組織問的 培育服務性 合作關系模式：一是理順政府職能，重新設計政府管 理慈善的職 責；二是建立獨立的慈善工作協調機制；三是降低慈 善組織注冊 門檻。在此基礎上，本書所探討的核心問題「公共財 政制度下 慈善組織如何發展」也就水到渠成了。因為政府行政 要以財政 為依托，因此政府轉型也就意味着財政轉型。其次， 公共財政與 慈善組織的關系模式是政府與慈善組織關系模式的具 體表達，所 以也應相應建立起培育服務性合作關系模式。一是對 構建政府與 慈善組織問的培育服務性合作關系模式的總體性認識 包括五個方 面：公共財政支持慈善組織的原則；大量的政府資助 是慈善組織 健康發展的基礎；資助籌建跨部委慈善工作協調機構 ；優化財政 對慈善組織培育服務性支持的工具；找准財政支持慈 善組織的主 要領域。二是資助完善慈善組織的監督機制。三是制 定推動基金 會發展的政策。四是資助民間慈善組織能力建設。五 是完善慈善 事業稅收優惠政策。 當前，我國已進入了經濟、社會全面轉型的關鍵 時期，市場 轉型、社會轉型所帶來的共同結果是促使政治轉型， 把公共服務 型政府確立為政府轉型的目標模式已成為普遍共識。 為了適應公 共服務型政府作為「有限政府」的改革需要，應建立 起公共服 務多元化供給體系。由此，慈善組織發展的社會空間 和公共領域 正在逐漸形成。與此同時，經濟快速發展及收入差距 擴大構成了 慈善組織發展的經濟基礎；以公共服務為導向的公共 財政體制的 構建，促使公共財政與慈善組織在社會保障領域的合 作關系逐漸 形成；以慈善組織為主體的第三次分配能夠增加社會 福利，有助 於彌補公共財政投入不足。 然而我國既有的研究中，一般對財政職能范圍的 界定都是建 立在政府一市場的「二維制度」基礎之上，假定整個 社會的資 源配置就是通過市場機制和政府機制兩種機制來實現 。但是，無 論是實踐部門還是理論界都早已認同不僅市場會失靈 ，而且政府 也可能失靈。因此，有必要引人除市場與政府之外的 第三方力 量社會力量，構架一個由非營利組織構成的精巧 的「第三 方治理」體系。而慈善組織是非營利組織發展的最早 形式和其 中最重要的部分，因此對公共財政制度下慈善組織如 何發展的問 題進行研究，尤顯迫切。然而目前國內僅有很少的研 究者將非營 利組織納入公共財政研究的視野，而且沒有將其中最 重要的慈善 組織分離出來進行專題研究，基於以上原因，《公共 財政制度下的慈善組織發展》(作者：朱俊立)嘗試進 行公共 財政制度下的慈善組織發展研究，以期對這個還沒有 引起大家足 夠重視的問題做出一點有價值的探索。 《公共財政制度下的慈善組織發展》分為六章。 第一章，緒論。一是介紹了本書的研究背景。隨 着市場經濟 體制改革的不斷深化，我國社會領域也相應發生深刻 的變化，並 推動政府治理模式向公共服務型政府轉變。隨着政府 轉型的深 化，慈善事業作為公共服務的補充提供者，其地位和 作用開始受 到政府部門的廣泛重視；經濟快速發展以及收入差距 擴大使得慈 善捐贈具有了現實必要性；過去由政府包辦的傳統社 會保障制度 已不能適應社會保障事業發展的需要，由非政府的慈 善組織來承 擔一部分社會福利事業成為改革的取向，公共財政與 慈善組織在 社會保障領域的合作關系逐漸形成。然而，我國慈善 事業還不發 達，從整體上看慈善組織在承擔和處理公共事務中表 現出在自治 能力、服務能力等方面存在很多不足。因此，需要在 公共財政的 視野下研究慈善組織的發展問題，以促進慈善組織健 康、可持續 發展。二是闡述了本書的研究意義。對公共財政的研 究僅停留在 政府一市場的「二維制度」空間內存在不足，有必要 引入除市 場與政府之外的第三方力量社會力量。「多中心 治理」理論 構建了政府服務的政府、市場和社會的三維制度模式 。非營利組 織是社會力量供給公共服務的主體，而慈善組織是非 營利組織中 最重要的部分。構建公共財政與慈善組織的新型合作 關系是 「多中心治理」模式運作的重要內容。而且，經濟學 理論界也早 已開始關注以慈善組織為載體的第三次分配，認為它 有助於填補 市場、政府留下的空間，促進社會各部門協調發展。 三是明確了 本書所研究的慈善事業的范圍不僅局限於扶危濟困的 傳統慈善， 而且還是具有公益性特征的現代慈善公益事業。 第二章，公共財政與慈善組織領域相關理論綜述 。本章對公 共財政理論、慈善組織理論、政府與慈善組織合作提 供公共服務 的相關理論進行了梳理與評述，從整體上勾畫出慈善 組織在社會 上廣泛存在並且發揮着補充提供公共服務的重要作用 的理論與實 踐的輪廓。一是在公共物品理論綜述方面，首先對公 共服務和公 共物品概念進行了辨析；其次評述了對傳統公共物品 理論的批評 與發展公共物品供給的多中心格局；最后得出結 論，本書所 研究的慈善組織是除政府與市場外最重要的公共服務 的提供者， 因此討論其在公共財政制度框架下的發展問題，對公 共物品的有 效提供具有重大理論和實踐意義。二是在慈善組織領 域方面，界 定了慈善的含義、慈善活動的主要方式、慈善組織的 定義，指出 現代慈善不斷向公共領域拓展，具有公益性特征，厘 清了第三部 門、非營利組織和慈善組織的關系，並對慈善領域的 兩對基本概 念慈善與公益、慈善事業與社會保障制度進行了 辨析。由 此，明確了本書所研究的慈善領域的基本范疇。三是 對政府與慈 善組織合作供給公共服務做了綜述。第三方治理理論 、公共物品 的多元互動供給論和認為慈善事業本身屬於社會性保 障事業的觀 點，為政府與慈善組織合作提供公共服務形成了理論 支撐。 第三章，慈善事業發展歷史。本章把建立政府( 公共財政) 與慈善組織的新關系模式放在慈善事業發展的世界歷 史視野之下 思考，通過比較發現，中西方各國慈善事業發展的歷 史軌跡各有 不同，啟迪我們結合中國自身的慈善事業思想文化特 點，正確認 識我國政府主導慈善事業的歷史傳統，從而為樹立「 建立當代 政府(公共財政)與慈善組織的培育服務性合作關系模 式」的 理念做一個歷史背景的鋪墊。中國的傳統慈善思想與 西方國家截 然不同。西方慈善事業起源於基督教的教義，強調「 博愛」。慈 善活動首先從民間發展起來，然后隨着國家政治、經 濟、文化的 發展，政府逐漸介入。而我國慈善事業的發展受宗教 影響小，國 家的慈善制度受「民本主義」和儒家「仁義學說」的 影響較大， 具有明顯的「差序等級」的倫理層次。慈善活動最早 可以追溯 到3000多年前的西周，從那時起，中國的慈善活動就 是政府主 持和主導的，被稱為「政府慈善」，民間慈善只是處 於補充的地 位。我國自古就有政府主導慈善事業的歷史傳統，當 前的經濟、 政治體制改革又是由政府推動的，政府自我完善的改 革，遵循的 路線是「自上而下」的。所以，我國政府(公共財政) 應堅持 對慈善事業發展的引導作用，但也必須改變過去對慈 善組織的控 制型管理的做法，轉而采用培養與服務性質的制度及 其配套的政 策措施，引導慈善組織發展，發揮其民間性、自治性 、志願性、 非營利性的組織特點和優勢。英、美政府與慈善組織 間的合作， 以及政府對慈善事業發展的支持有着悠久的歷史，因 此其成功經 驗值得我們借鑒。 第四章，公共服務型政府與慈善組織的關系轉型 。本章從經 濟建設型政府一切以經濟增長為中心，片面追求GDP 總量，從 而忽視了經濟與社會的全面協調發展，導致經濟社會 發展嚴重失 衡的社會現實出發，闡述了建設公共服務型政府的現 實依據；用 新公共管理理論、公共治理理論、新公共服務理論為 我國建立公 共服務型政府提供了充分的理論支撐。提供公共服務 是服務型政 府職能的核心，對於義務更加積極化、手段更加間接 化的服務型 政府來說，選擇多元化的公共服務模式是發展的必然 趨勢。由於 慈善組織自身所具有的利他主義、服務於弱勢群體、 資源部分來 自捐贈等特點，使它「天然」地成為多元化供給公共 服務的第 一候選人。一方面，新公共管理理論、公共治理理論 、新公共服 務理論從理論上對慈善組織在公共服務中的作用給予 了強有力的 支撐；另一方面，在社會生活中，公共服務領域不斷 擴大、使政 府財政難以為繼，政府壟斷的公共服務供給質量低下 、效率不 高，公共服務供給存在過度市場化現象。這些都成為 需要促進慈 善組織發展的現實動力。只有公民社會具有強大的社 會自治能 力，才能實現公共服務型政府「小政府、大社會」的 管理格局。 公共服務型政府建設將沿着自我完善和發展的「自上 而下」的 改革路徑，從治理人手，在國家與社會的合作中，在 解決具體問 題的過程中，逐步落實各項基本權利，由政府向公民 社會讓渡更 大的空間。由此可見，公共服務型政府需要激發慈善 組織的能動 性，重構與慈善組織的關系模式，從慈善組織的控制 者轉變為慈 善組織的培育者、服務者。因此，建立新的政府與慈 善組織間的 培育服務性合作關系模式是適應公共服務型政府改革 需要的、符 合中國慈善事業發展的歷史與現實的選擇。 第五章，我國慈善資源與慈善組織狀況分析。政 府(公共 財政)對慈善組織的培育、服務性制度建設及其配套 的政策措 施是否能產生預期效果的一個關鍵性問題是：是否具 備廣泛的、 潛在的慈善資源可供慈善組織開發利用?本章列舉了 我國近年來 較翔實的資金捐贈數據、物資捐贈數據、志願者服務 數據，對慈 善捐贈方和受贈方的構成進行了分析，並且具體分析 了慈善組織 的收入來源，對我國慈善資源的現實狀況有了一個較 全面的了 解。近年來，慈善捐贈增長迅猛，但與國際水平相比 ，還存在較 大差距。慈善組織的收入來源單一，主要依靠捐贈收 入，缺乏政 府的扶持。不過慈善資源並不構成制約中國慈善事業 發展的最主 要瓶頸，隨着導致慈善事業發展滯后的制度層面、行 業層面的制 約因素的逐步改進，中國慈善資源未來有望迅猛增長 。因為中國 慈善資源的潛力挖掘同時得益於三個方面的驅動力： 一是政策法 律層面，民政部門和各地慈善事業主管部門繼續推進 有利於慈善 事業發展的新的法律政策出台；二是經濟層面，中國 經濟的高速 發展使居民可支配收入迅速提高；三是慈善意識層面 ，現代意義 的慈善文化在中國也開始萌芽。本章的另一個需要研 究的問題是 慈善組織是否已經具備了必要的組織基礎，在政府的 培育服務性 合作的制度安排下，是否有可能成長為真正現代意義 上的獨立、 自治的慈善組織。之所以把「汶川地震救災」作為研 究慈善組 織的切入點，是鑒於歷史罕見的汶川特大地震救災， 對中國慈善 組織而言，既是一次集體亮相，也是一次慈善組織理 念、行動能 力的實踐。因此，這次抗震救災就成為探討「要在中 國建立政 府與慈善組織問的培育服務性合作關系是否已具備一 定的慈善組 織基礎」這一問題的理論與實踐的最佳連接點。本書 得出的結 論是：制約慈善組織發展的瓶頸在制度層面和行業層 面，只有建 立新的政府與慈善組織間的培育服務性合作關系模式 ，才能突破 制約慈善組織發展的這些瓶頸，使其健康發展。 第六章，公共財政與慈善組織間培育服務性合作 關系模式的 制度設計與完善。首先，要構建政府與慈善組織問的 培育服務性 合作關系模式：一是理順政府職能，重新設計政府管 理慈善的職 責；二是建立獨立的慈善工作協調機制；三是降低慈 善組織注冊 門檻。在此基礎上，本書所探討的核心問題「公共財 政制度下 慈善組織如何發展」也就水到渠成了。因為政府行政 要以財政 為依托，因此政府轉型也就意味着財政轉型。其次， 公共財政與 慈善組織的關系模式是政府與慈善組織關系模式的具 體表達，所 以也應相應建立起培育服務性合作關系模式。一是對 構建政府與 慈善組織問的培育服務性合作關系模式的總體性認識 包括五個方 面：公共財政支持慈善組織的原則；大量的政府資助 是慈善組織 健康發展的基礎；資助籌建跨部委慈善工作協調機構 ；優化財政 對慈善組織培育服務性支持的工具；找准財政支持慈 善組織的主 要領域。二是資助完善慈善組織的監督機制。三是制 定推動基金 會發展的政策。四是資助民間慈善組織能力建設。五 是完善慈善 事業稅收優惠政策。